大數(shù)據(jù)解讀真實基層公務員
六成公務員扎根基層，他們是最接近群眾的公權力行使者，深刻影響著中國基層治理的現(xiàn)狀和未來。
基層公務員是一個相對概念，對縣級單位而言是指依法納入國家行政編制且由財政經(jīng)費供養(yǎng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員，對地廳級以上單位而言則包括縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員，其中后者更被理論界和實務界所接受。
如果說基層政府是國家治理體系的神經(jīng)末梢，那么基層公務員就是一個個細胞。他們扎根基層，是最接近群眾的公權力行使者，深刻影響著中國基層治理的現(xiàn)狀和未來。
僅僅“看起來很龐大”
一種較為普遍的說法是中國“官民比”高達1:26，即每26個納稅人供養(yǎng)1名公務員。事實上，上述說法將國有企事業(yè)單位管理人員和專業(yè)技術人員、機關工勤人員以及離退休干部都納入公務員范疇，擴大了統(tǒng)計范圍。
嚴格意義上說，截至2012年底全國公務員總數(shù)為708.9萬人，同時期中國大陸總人口135404萬人，因此真正的“官民比”為1:191。同期，這一比例在英國為1:118，印度為1:109.5，俄羅斯為1:84.1，新加坡為1:71.4。
具體到基層，新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革強調(diào)精兵簡政、嚴控編制，目前基層公務員約占公務員總數(shù)的60%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道辦一般會內(nèi)設黨政綜合辦、經(jīng)發(fā)辦、城建辦、社會辦、綜治辦等工作部門，以及人大、婦聯(lián)、團委等黨群機構，加上派出所、工商所等“條管部門”，公務員編制在100名左右。
與全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均管轄人口1.5萬相比，基層政府的規(guī)模并不如人們想象的那么大，“一崗多職”和“一員多能”的現(xiàn)象較為普遍。由于行政編制由省編辦統(tǒng)一管理，地方就不得不根據(jù)自身財力聘用事業(yè)編制人員和合同制人員，即所謂的“地方軍”。
九成公務員是科級以下干部
理想狀態(tài)下，一名基層公務員從普通辦事員晉升到副科級干部，需要8年；從副科晉升正科需要3年；從正科晉升到副處需要7年；從副處晉升到正處，同樣需要7年。
據(jù)此推算，某22歲大學畢業(yè)生考取公務員，47歲晉升正處級領導職務，在正處崗位干10年轉為非領導職務后退休。除極個別人可能成為副廳級干部外，上述路徑是基層公務員可以期望的最佳政治生涯。然而在現(xiàn)實中，大部分基層公務員是在辦事員和科員兩個級別上走完全部仕途的，約九成公務員是科級以下干部。
有研究表明，從科員到縣處級干部的升遷比例僅為4.4%，從縣處級升遷為廳局級的比例更是低至1%。目前全國約有省部級現(xiàn)職官員3000人，估算公務員隊伍中能晉升到省部級的比例僅為萬分之四。絕大多數(shù)基層公務員在“金字塔”的底層燃燒著青春與激情，有的人工作幾十年還是副科長，自嘲患上了“副科病”。
“忙并焦慮著”的工作狀態(tài)
公務員是國家治理的具體實施者，但并非所有公務員都掌握實際權力。我國的公務員法將公務員分為領導職務和非領導職務兩類，真正擁有項目審批權、人事權、財政權和資源分配權的只是公務員隊伍中的少數(shù)領導。絕大多數(shù)基層公務員和其他職業(yè)群體一樣，從事著日常事務性工作。
尤其在經(jīng)濟社會發(fā)達地區(qū)，市場主體數(shù)量較多，民眾對于社會治理和公共服務的需求也日益多樣化，基層公務員撰文、開會、檢查、調(diào)研、走訪占據(jù)了大部分工作時間。社會穩(wěn)定、安全生產(chǎn)、計劃生育、食品安全、環(huán)境保護等“一票否決”工作以及隨時可能發(fā)生的突發(fā)事件，直接影響著他們的仕途乃至生計。不少人在短時間內(nèi)經(jīng)歷了從過分安逸到疲于奔命的急轉彎，帶來群體性焦慮。
面臨三大潛在風險
公務員群體的第一大風險是專業(yè)人員結構性失衡。我國公務員分為綜合管理、專業(yè)技術和行政執(zhí)法三類，但現(xiàn)實中綜合管理類過多，公務員專業(yè)化水平難以提高，與政府職能轉變的大方向不相符，這在基層表現(xiàn)得尤甚。以社會關注的食品藥品為例，全國食藥監(jiān)系統(tǒng)實際擁有行政管理人員5.68萬人，但技術隊伍僅有3.6萬人，其中擁有GMP、GSP等專業(yè)檢查員資質(zhì)的更不足1.5萬。
第二大風險是職業(yè)倦怠。中國社科院的一項調(diào)查顯示，八成基層公務員存在不同程度職業(yè)倦怠，包括身心過度勞累，對工作喪失興趣，對自身工作能力、效率、貢獻和社會價值態(tài)度消極。其原因包括個人抱負與現(xiàn)實情況落差，工作負荷大和內(nèi)容僵化，職務晉升和薪酬激勵失效。這種“負能量”不利于維護政府整體形象。
第三大風險是轉型緩慢。在簡政放權的大背景下，基層公務員理念亟需淡化管理控制，強化服務意識，全面提升“德能勤績廉”等素質(zhì)。
針對現(xiàn)實問題，首先要大力培育公務員為國家工作的榮譽感，改變單一的物質(zhì)待遇激勵。其次要建立公平、規(guī)范、透明的績效考核和職務晉升體系，尤其是要探索職務與職級分離制度。此外，應科學劃分各級政府事權，使基層政府側重社會治理和公共服務職能，引導基層公務員集中精力為人民群眾做好服務�！�(文/胡穎 廉葉嵐 作者單位：國家行政學院、清華大學公共管理學院)
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