原標題：聚焦關鍵少數(shù)，破解監(jiān)督難局
◆ 十八大以來被立案審查的240名中管干部中，黨政“一把手”達60多人
◆ 不是“一把手”的，違紀違法問題大都發(fā)生在擔任“一把手”期間
◆ 有的省已查處的領導干部中，半數(shù)以上屬于帶病提拔，有的“一把手”甚至帶病在崗10年、20年
◆ “什么都要抓‘一把手’才行，管住了‘一把手’，就管住了問題的絕大部分……”
◆ 上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難
◆ 設計權力監(jiān)督體制機制的關鍵：防止“一把手”變成超越于黨紀國法之上、不接受監(jiān)督的特殊黨員、特殊公民，解決各級對“一把手”不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督的問題
今年3月，廣州市印發(fā)《關于進一步加強對一把手監(jiān)督的十項措施》。這份措施規(guī)范的對象涵蓋廣州所有市管“一把手”，包括各區(qū)黨委、人大、政府、政協(xié)、紀委以及市直各單位、市人民團體、市屬企事業(yè)單位的主要領導。
這份措施從規(guī)范對象，權力清單制度，選人用人責任，違規(guī)干預、插手有關事項記錄制度等方面，對強化“一把手”監(jiān)督進行了明確規(guī)定。
中國政法大學政治與公共管理學院教授魯照旺對《瞭望》新聞周刊記者說，“一把手”是權力監(jiān)督“關鍵少數(shù)”中的“關鍵少數(shù)”。加強對“一把手”的監(jiān)督，規(guī)范其從政行為，是深入推進反腐倡廉的重要前提。
“對‘一把手’的監(jiān)督，仍在一定程度上存在難局�！痹诒本┐髮W廉政建設研究中心主任李成言教授看來，“黨風廉政建設要想取得根本勝利，首先要啃下‘一把手’監(jiān)督這塊硬骨頭。”
警惕“一把手”帶病在崗
3月28日，河北省紀委監(jiān)察廳網(wǎng)站發(fā)布消息，“吳亞飛涉嫌嚴重違紀，目前正接受組織審查�！眳莵嗭w去年12月卸任保定雄縣縣委書記。隨著他的落馬，河北省保定市所轄24個縣(市/區(qū))中三分之一的縣級“一把手”落馬。
《瞭望》新聞周刊記者梳理發(fā)現(xiàn)，自2014年下半年至今，河北保定落馬干部中，至少有8位落馬前擔任或曾擔任縣委書記或縣長。
黨的十八大以來，每年都有地市“一把手”倒在反腐利劍之下。據(jù)人民網(wǎng)報道，在2016年，至少又有17名地市市委書記或市長被查，其中有6人已被開除黨籍和公職，涉及濟南、合肥、洛陽、焦作、三門峽、內(nèi)江、衡陽、寧波、珠海、潮州、巴彥淖爾、烏蘭察布、呼倫貝爾、鐵嶺、葫蘆島等市。而在過去的一年，書記市長雙雙落馬這一非常態(tài)現(xiàn)象，也繼續(xù)在一些城市發(fā)生。這既證明了執(zhí)紀監(jiān)督敢碰硬、動真格，也凸顯出加強對“一把手”權力監(jiān)督的緊迫性。
在以往案例中，甚至還出現(xiàn)連續(xù)三任“一把手”落馬的情況。例如，廣東茂名市委書記、昆明市委書記等職位。
縱觀被查處的干部，“一把手”也占相當比例。據(jù)《人民日報》披露，十八大以來被立案審查的240名中管干部中，黨政“一把手”達60多人。不是“一把手”的，違紀違法問題大都發(fā)生在擔任“一把手”期間。
這一現(xiàn)象，也同樣被中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院的一組統(tǒng)計數(shù)據(jù)所印證。該研究院統(tǒng)計了2000年到2014年3月底公布的大部分案件，結果顯示，在367個廳局級腐敗干部中，其中擔任“一把手”職務的有219人，占同期被查處的廳局級腐敗干部總數(shù)的60%左右。
2015年5月10日，中央紀委監(jiān)察部網(wǎng)站曾發(fā)文指出，從現(xiàn)實情況來看，中央紀委查處的中管干部違紀違法問題，很多都是發(fā)生在擔任下級“一把手”期間；有的省已查處的領導干部中，半數(shù)以上屬于帶病提拔，有的“一把手”甚至帶病在崗10年、20年，屢被提拔。
從以往查處案件看，黨政“一把手”腐敗問題主要集中在五方面：
一是違規(guī)用人。借選拔任用干部、組織人事調(diào)配之機收受錢物、索賄受賄、買官賣官。
二是違規(guī)用權。利用手中的資金撥付權、行政審批權、行政執(zhí)法權、司法權、建議權等收受賄賂，謀取私利。
三是違規(guī)決策。在“三重一大”問題上獨斷專行，個人說了算，致使權力失控、決策失誤、行為失范。
四是違規(guī)收受各種禮金“紅包”。
五是違規(guī)干預和插手市場經(jīng)濟活動。
引發(fā)“塌方式”腐敗
由于“一把手”在領導班子中位置特殊，往往會影響和帶動一個班子、一個單位的方向和風氣。
2016年11月23日，中央紀委法規(guī)室主任馬森述做客中紀委網(wǎng)站訪談節(jié)目時談到，領導干部的行為具有示范引領作用，“一把手”違紀違法最容易產(chǎn)生催化、連鎖反應，甚至造成區(qū)域性、系統(tǒng)性、“塌方式”腐敗。
比較典型的案例有，2015年1月，廣東省紀檢部門查處了72名干部涉案的樂昌市“紅包”腐敗窩案。在11名原市委常委中，包括市委書記李維員在內(nèi)的9名市委常委涉案，“紅包”禮金達450多萬元。盡管有中央八項規(guī)定的嚴格要求，但樂昌市“一把手”帶頭收“紅包”，最終引爆了“塌方式”腐敗。
今年5月3日，陜西省旬陽縣第一期“回爐鍛造班”開班，15名學員接受集中培訓教育，其中包括縣國土局原黨組班子7名成員。一個縣級直屬部門黨組的7名成員，因為違紀腐敗全部被免職。尤其引人注目的是，該局的兩任局黨組書記、局長都“倒”下了。之所以出現(xiàn)如此“塌方式”腐敗，沒有選配和管理好“一把手”是關鍵。
“地方腐敗窩案的根子往往在‘一把手’權力失控。”北京航空航天大學廉潔研究與教育中心主任任建明教授認為，“一把手”位置關鍵。與其他官員相比，如貪念一起，其可以伸手腐敗領域更加廣泛、環(huán)節(jié)更加繁多、負面影響更加惡劣。
上海財經(jīng)大學法治戰(zhàn)略研究中心主任麻國安教授說，“一把手”影響面大，易在下屬中形成一種“追隨心理”，導致本地、本單位或本部門內(nèi)“頹腐風”盛行，引發(fā)窩案串案。
在2016年年底熱播的大型電視專題片《永遠在路上》第八集《標本兼治》中，曾任國資委主任、中石油董事長的蔣潔敏懺悔道：“什么都要抓‘一把手’才行，管住了‘一把手’，就管住了問題的絕大部分。中石油出了這些問題，腐敗的問題，我是負主要責任的。我?guī)ь^破壞了制度，別人也能破壞制度；我腐敗，別人也能腐敗，所以我是中石油的歷史罪人�！�
可見，腐敗也是有示范效應的，也可以一級帶動一級變腐變爛。要治腐敗的根，就需要先把“一把手”的權力關進“制度的籠子”。
監(jiān)督到底難在何處
“上級監(jiān)督太遠，同級監(jiān)督太軟，下級監(jiān)督太難”，是對監(jiān)督“一把手”現(xiàn)實難題的形象描述。
“一把手”監(jiān)督難在何處？
其一，用人方面的監(jiān)督�！坝行话咽帧療嶂杂诟阈∪ψ樱苯犹崦约喝恕�，以各種方式強行使其進入選舉程序。也有的‘一把手’通過所謂的‘內(nèi)部醞釀’選拔‘意中人’進入班子，大大削弱其他班子成員的話語權�！崩畛裳哉f。
其二，決策方面的監(jiān)督�！坝行话咽帧炎约毫桉{于組織之上，變著手法操縱班子集體決策權。”李成言舉例說，“比如在決策時，擅自對‘三重一大’內(nèi)容作出自己的解釋，以便自行決定什么決策可以上會；或私自進行幕后交易，一手操辦了決策；或在重大決策上，繞過集體討論的必要程序�！�
其三，使用資源方面的監(jiān)督。在沒有嚴格監(jiān)督的環(huán)境中，“一把手”很容易利用權力在分配資源的過程中謀取私利。
多位受訪專家認為，“一把手”監(jiān)督難，有權力過度集中、監(jiān)督主體缺位、監(jiān)督制度不完善、黨內(nèi)民主制度執(zhí)行不到位等多種原因。
在魯照旺看來，有的“一把手”仍存在特權思想，主動接受監(jiān)督意識差，在推動工作的過程中易集權、攬權、創(chuàng)權、任性用權。而下級對“一把手”也習慣于俯首稱臣，唯唯諾諾，助長了“一把手”的專斷和霸道。
“黨內(nèi)文件規(guī)定，重大決策、重大人事安排和重大資金決策，必須由集體決策。”李成言說，“有的地方和部門的領導班子對民主集中制貫徹執(zhí)行不到位，致使‘一把手’個人說了算。加上黨務、政務、財務、事務的公開機制不健全，為‘一把手’搞暗箱操作提供了便利條件。”
四大措施力破難局
多位受訪專家認為，要防止“一把手”變成超越于黨紀國法之上、不接受監(jiān)督的特殊黨員、特殊公民，解決各級對“一把手”不敢監(jiān)督、不愿監(jiān)督、不能監(jiān)督的問題，是設計權力監(jiān)督體制機制的關鍵。
第一，形成權力明晰、規(guī)范、透明的運行機制�！皣@‘一把手’用人權、決策權、財經(jīng)權和管理權等，進一步明確‘一把手’的權力內(nèi)容、權力邊界、權力行使方式和程序、與權力對等的責任等。”李成言建議，進一步完善公開機制，建立健全各級黨政“一把手”職責、權限和權力運行程序、結果等情況公開機制。
第二，明確監(jiān)督責任，整合監(jiān)督力量�！敖⒔∪话咽帧瘑栴}預警機制，把監(jiān)督關口盡量前移，力求能盡早發(fā)現(xiàn)問題。”麻國安建議，不但要強化班子內(nèi)部監(jiān)督、強化專門機關監(jiān)督，更要強化“全方位”監(jiān)督，形成監(jiān)督合力。“尤其要充分激活下級對‘一把手’行使權力的知情權、建議權、監(jiān)督權�！�
第三，改革完善體制機制，筑牢有效的制度保障。魯照旺建議，進一步完善干部人事制度，真正把干部選拔任用的權力交給組織、還給人民，而不是掌握在“一把手”手中；提速行政管理體制改革，防止和克服公共權力部門化、部門權力“一把手”化的現(xiàn)象。并完善法律監(jiān)督，著力解決不同程度存在的權大于法、少數(shù)“一把手”凌駕于法律之上的問題。
第四，形成有權必有責、用權必擔責、濫權必追責的制度安排。魯照旺建議，加強對“一把手”八小時以外的監(jiān)督，并嚴肅追責。“一旦發(fā)現(xiàn)問題，不論涉及到誰，不論官大官小，決不姑息養(yǎng)奸、包容縱容，必須從嚴從速、一查到底�！保ㄓ浾� 李松 刊于《瞭望》2017年第23期）
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